吴敬琏:经济结构调整不可取代体制结构改革

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吴敬琏

  ●结构性改革真正要改的是体制机制的结构。通过行政的手段对产业的结构进行调整,往往会导致经济结构的扭曲更加突出,发挥市场在资源配置中的决定作用才能解决问题。

  ●问题的症结在于,使市场在资源配置中起决定性作用的制度基础还没有完全建立起来。在这种情况下,唯一的出路就是尽快建立和完善统一开放、竞争有序的市场体系。

  ●政府的作用,是为企业和创业者提供一个稳定的宏观经济环境和法治环境。为实现这个目标,现阶段需要从制定和执行市场进入的负面清单、全面推进金融改革等六个方面抓紧推进。

  由中国经济50人论坛主办、新浪财经和清华经管学院协办的长安讲坛,日前在清华大学经管学院举行了300期主题演讲暨小型纪念会。论坛学术委员会荣誉成员、国务院发展研究中心研究员吴敬琏发表了题为“什么是结构性改革,它为何如此重要”的主题演讲。

  吴敬琏表示,结构性改革真正要改的是体制机制的结构,通过行政的手段对产业的结构进行调整,往往会导致经济结构的扭曲更加突出。因此,发挥市场在资源配置中的决定作用才能解决问题。政府的作用,是为企业和创业者提供一个稳定的宏观经济环境和法治环境。为实现这个目标,现阶段需要从制定和执行市场进入的负面清单、全面推进金融改革等六个方面抓紧推进。

  结构性改革就是体制机制改革

  吴敬琏提出,“供给侧结构性改革”的提法,实际上包含了两个含义不同的“结构”。

  第一层含义的“结构”是指经济结构,即资源配置的结构。从供给侧来看,经济增长由三个基本驱动元素驱动,即劳动、资本和效率。从本世纪初期开始,中国经济增长原来所依靠的驱动力开始消退,主要依靠投资驱动的增长方式所造成的经济结构扭曲和资源错配却愈演愈烈。由此,中国出现了经济下行的趋势性变化。吴敬琏认为,治本之策,就是通过资源的再配置,优化经济结构,提高供给侧的质量。

  第二层意义上的“结构”是体制机制的结构,这也是“结构性改革”中真正要改革的“结构”。这两种“结构”不可混淆,否则就会用经济结构的调整去取代体制结构的改革,会造成十分消极的后果。

  吴敬琏表示,改善经济结构的重点是实现“三去一降一补”,即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。调整经济结构则有两种方式:一种是按照国家的计划和规划、政府的政策要求,通过行政命令来调整国民经济的企业结构、产业结构、地区结构等等;另外一种是在反映资源相对稀缺程度的价格信号的引导下,通过市场的奖优罚劣和优胜劣汰作用来实现资源的优化再配置。

  在以前相当长的一段时期内,中国习惯于沿袭政府在资源配置中起决定性作用的传统,用第一种方式来“调整结构”。吴敬琏认为,政府直接“调结构”不但无效,甚至会适得其反。早在改革开放初期,许多人已经意识到中国的产业结构存在严重扭曲,效益受到损害,需要进行调整。但是,在当时政府主导资源配置的条件下,这种调整还是通过行政手段进行的。

  吴敬琏表示,这种方法的根本问题在于,政府没有办法判定什么样的结构才是好的结构,而且结构扭曲往往就是由体制缺陷和政策偏差造成的。即使调整到位了,也并不能让市场获得一个好的结构。此外,造成经济结构扭曲的各种体制和政策上的因素并没有改变,很多调整都是“治标不治本”的无用功。

  吴敬琏表示,后来经过20年左右时间的改革,市场逐渐地成长和发育起来,但政府主导和配置资源的习惯依然保留着,结构扭曲的问题也难以解决。在2004年出现了经济“过热”以后,对宏观经济到底是“全面过热”还是“局部过热”,各界发生了争论。当时有三种意见:第一种认为没有发生过热,也不赞成采取总量紧缩政策。第二种认为经济出现了总量过热,主张采取紧缩措施,防止股票和房地产市场泡沫膨胀而导致崩盘。然而,获得决策层肯定的是第三种意见,即认为中国经济没有出现“全面过热”,只需采取措施加以控制,抑制“过热部门”的扩张,就能保证国民经济的稳定协调发展。

  由此,国务院及有关部门多次制定并颁布了相关文件与规定,希望用行政的手段对产业的结构进行调整。但是,这样的调整却导致经济结构的扭曲更加突出,产能过剩的行业越调越多。因为价格信号扭曲和成本失真,用各种补贴、政策优惠扶植的指定产业很快也变成了产能过剩的产业。直到现在,结构调整的第一大任务还是去产能,这也反映了用行政方法调结构的致命弱点。

  吴敬琏先生演讲的主题是“什么是结构性改革,它为何如此重要”。

  市场配置资源的制度基础还未完全建立

  吴敬琏表示,要通过“三去一降一补”来实现资源的优化再配置,直接靠政府手里的各种行政手段是无法实现的,发挥市场在资源配置中的决定作用,才能解决问题。当然也要更好地发挥政府的作用,市场的作用和政府的作用都要有准确的定位。

  市场有两个主要的功能,一是能够建立起有效地配置资源的机制,二是能建立起激发创新创业积极性的激励机制。吴敬琏认为,市场机制所具有的优势是行政手段做不到的,而“三去一降一补”正是要靠这两个重要的机制才能够实现。

吴敬琏举例解释道,比如要去钢铁行业的过剩产能,以前的办法是由行政机关发布计划指标,再将指标下放。指标的规定通常只能按企业的大小、设备的新旧等硬指标“一刀切”,否则就减不下去。然而根据这样的标准,被切掉的往往并不是效率最差的设备和企业。吴敬琏说,加上各行政部门都要保护自己的产业,可能反而纵容企业增加产能。

  “补短板”的实质应该是加快效率较高、供不应求的产业的发展。用行政的办法也跟市场激励的办法很不一样,主要靠政治动员和运用政府的政策去扶植一些政府认定应该发展的产业和应当做强、做大的企业,和依靠市场机制奖勤罚劣及优胜劣汰的结果完全不同。

  政府要起的作用不是直接出手去调结构,而是提供公共品;不是操控市场和干预微观经济,而是为市场的运作提供更好的条件,为企业和创业者提供一个稳定的宏观经济环境和法治环境。当然它还需要在一些市场不能起作用的地方发挥作用。

  所以,问题的症结在于使市场在资源配置中起决定性作用的制度基础还没有完全建立起来。在这种情况下,唯一的出路就是尽快建立和完善统一开放、竞争有序的市场体系。而现在的市场经济体系,还不足以承担有效配置和再配置资源的重任。

  我们习惯于把从计划经济到市场经济的改革叫作“体制改革”,其实也是“结构性改革”的另一种表达。既然中国已经初步建立起了社会主义市场经济的基本框架,现在要对其中某些构架进行改革也是应有之义。因此,用“结构性改革”来概括现在要进行的改革,也是完全可以的。

  其他国家进行结构性改革的实践对我们是有启发意义的。吴敬琏表示,2004年国际货币基金组织(IMF)曾经建议一些国家进行结构性改革,跟我国现在遇到的情况相类似,当时有些人认为许多经济问题是由于需求过剩或不足造成的。而当时IMF研究中心主任拉詹(R.Rajan)的观点是,许多经济问题是由市场运行中的问题造成的,而不是因为资源短缺或者总需求过剩或不足。

  需要抓紧进行六项改革和三方面突破

  吴敬琏认为,为了完成建设统一开放、竞争有序市场体系的宏观任务,需要进行多方面的改革。现在,有六个方面的改革需要抓紧进行。

  一是简政放权的制度化,加快制定和执行市场进入的负面清单。市场进入的负面清单制度是市场经济的一项基本制度,必须加快运行,这不但涉及公民的基本权利,还牵涉对外经济关系。

  二是全面推进金融改革。目前来看,金融改革的核心议题——利率市场化和汇率市场化进行得比较顺利,甚至超出了原来的预期。但是,仅有这两项改革还不足以保证整个金融体系改革的成功,其他方面的改革也必须加快,比如金融市场的监管体系改革等。

  三是国有经济改革。目前有相当一部分国有企业效率低下而且经营存在持续走低的趋势。如果这种情况不能较快改变,会拖住整个国民经济的后腿。十八届三中全会决定的把对国有企业的管理由直接管企业(即“管人、管事、管资产”)为主转变为管资本为主,这是一项具有重大意义的改革,能借此在国有控股公司和国有参股公司中建立起有效的公司治理结构,才能实现各类企业之间的平等竞争。

  四是竞争政策的贯彻。必须清醒地认识到竞争是市场制度的灵魂,没有公平竞争就不可能发现价格,也不可能实现奖优罚劣和促使企业努力创新。

  五是加快自由贸易试验区的建设。自贸区试验不但在对外经济关系上有意义,而且直接有助于促进统一开放、竞争有序的市场体系的建立和完善,所以这方面的试验应该加快进行。

  六是坚持建设法治国家。

  吴敬琏提出,为了推进以上改革,不仅要提出任务,做出设计,还需要采取切实措施,必须真刀实枪地在三个方面进行突破。

  首要问题还是要把各级领导的思想认识统一到中共十八届三中全会和十八届四中全会的决定上来,形成共识。以国企改革为例,许多人都觉得国企改革似乎进展得太慢。十八届三中全会决定改革国有资产管理体制,通过若干资本经营公司作为投资主体掌握原有的国有企业的股权。但从媒体上发布的消息看,在这个问题上市场上还存在很不相同的认识,有些国资部门的工作人员还认为他们还必须继续管人、管事。在这种情况下,认识上求得统一恐怕是国企改革能够迈步往前走的一个前提条件。

  第二个突破口是要抓实机制保障,把执行改革决定的主体责任落实到位。以公平竞争审查为例,国务院要求从今年7月1号开始对新制定的政策预先进行审查,还要对原有的各种制度和政策进行审查,逐步清理废除妨碍市场公平竞争的规定和作法。但是,虽然政府要求在公平竞争审查中把自我审查和外部监督结合起来,加强社会监督,但在具体的工作部署中,相关文件只提出各个制定政策的机构进行自我审查,却没有明确外部监督和社会监督由谁负责和怎样进行。比如,民众投诉某一个政策规定不符合公平竞争原则,由谁来接受投诉,谁来作出处理,必须要有明确的责任主体,否则审查就容易落空。

  过去在《反垄断法》的执行上也存在类似的问题。反垄断执法是由三个部门分别负责,它们之间的互动和协调往往存在问题。虽然在三个部门之上有一个反垄断委员会,但它不是一个常设机构,而是一个部门间的议事机构。所以,过去在讨论执行竞争政策和执行《反垄断法》的时候,有许多学者提出要建立一个高层次的、拥有很大权威性的反垄断机构,或者叫作执行竞争政策的机构。为了建立公平竞争审查的机制保障,这个建议值得认真考虑。

  第三个突破口是落实主体责任。要按照中央全面深化改革领导小组的要求,抓紧完善对负有责任的机构和人员的督办协调、督察落实和责任追究等工作机制。

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