张效羽：交通部互联网租约车管理办法座谈会唯一共识-要监管
国家行政学院法学部副教授 张效羽
2015年11月7日，我应邀参加交通运输部“深化出租汽车行业改革有关文件征求意见稿座谈会”（以下简称“座谈会”）。这个座谈会主要是针对《交通运输部网络约租出租车经营服务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）征求意见。此时距离《管理办法》公开征求意见的截止日期只有两天（11月9日截止）。我认为，这个座谈会的缘起和召开的过程，对于理解当下中国行政立法中的专家参与和公众舆论作用，很有意义。交通部有关同志在会议间歇期间也一再强调这个会议是“史无前例的”。作为亲历者，有必要将这段历史予以记录。
通知参会
我是11月1日经交通部道路运输服务司的同志正式通知参会的，但之前我就知道要参加这个会。因为上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈在微信群告诉我，交通部找他要了我们十二位专家的联系方式，要找我们开会，就管理办法征求意见。我是其中之一。
为什么要找我们十二个人开会呢？因为之前在10月18日，上海金融与法律研究院和无界智库在北京开了一个互联网租约车的会，我是参会专家。在这个会上，经过一天讨论，针对交通部的管理办法征求意见稿，于10月22日发表了《关于暂缓制定〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法〉的建议》（以下简称“暂缓呼吁”），认为专车新规“存在重大缺陷，不应出台”，并建议“依据党中央和国务院最新指示重新起草法案”。这份要求暂缓制定管理办法的公开呼吁书，最终署名专家是十二位，所以交通部要找我们十二个专家开会（以下简称“十二专家”）。傅蔚冈是召集人，所以找他要联系方式。
准备参会
我们十二个人在微信群里简单沟通下，基本都同意参会，并且非常高兴交通部能够找我们开会。毕竟，公开呼吁发出去，主管部门来找，这说明我们公开呼吁是有影响的、并且很可能也是有价值的。学者要积极参与公共政策的制定，以自己的知识影响公共政策的制定，交通部主动找上门来征求意见，当然是一件好事。
交通部同志在和我们联系的时候，非常客气，还主动要了车牌号，积极帮我们办理开车进部手续，我们觉得交通部还是非常有诚意的。
到会
11月7日到会场后，我发现参加会议的人员还是比较多的，交通部党组成员兼运输服务司司长刘小明同志主持，除了交通部相关司局领导，参会专家有二十一位。其中，我们十二专家去了十位，其他专家十一位。其他十一位专家有来自高校的比如暨南大学，有来自交通部部属事业单位比如交通部管理干部学院和交通运输科学研究院的，也有来自广州市交通委员会的处长。我觉得参加人数多不要紧，听取意见就要听取各方意见嘛，又不是只听取你这十二专家的意见。
宣布程序
我原本准备可一个比较长发言稿，但是这个座谈会开始宣布程序，规定今天就讨论以下四个问题，每个议题每人发言时间最多五分钟，严格计时、提前一分钟提醒。这四个指定问题是：
“专车”等新业态到底是什么？和传统出租车有什么异同？“专车”平台提供的是信息服务还是运输服务？
“专车”等新业态是否需要规范发展？何时规范？如何规范？《管理办法》有无立法依据、是否越权？
从事营运服务的“专车”车辆和驾驶员是否应当明确为营运性质？
关于地方试点和中央立法关系如何看待？
我注意到了，所有的专车都打上了引号。我不反对限定讨论题目（有效的辩论应当对议题予以限定），但是我觉得这四个议题，有些是伪命题。比如问专车是否需要规范发展，实际上没有人说过专车不要规范。再比如，从事营运的专车和驾驶员是否是营运性质？这个命题明显是同义反复，好比再问“白马是白的吗”？
但总体上会议开始的时候大家刚见面比较客气，再说了交通部很客气地请过来，一上来就反对讨论程序等于上来砸场子了，所以专家们都没有反对意见。
座谈会顿时成为辩论会
讨论一开始大家还比较客气，但是几个人发言之后，征求专家意见的座谈会就变成了管理办法是否合法、合理的辩论会。双方交锋非常激烈。有意思的是，先前参加暂缓呼吁书联署的十位专家全部是质疑管理办法派，主要质疑交通部管理办法；其他专家基本是支持管理办法派，主要支持交通部管理办法。支持管理办法派和质疑管理办法派辩论越开越激烈，火药味十足，交锋激烈。
因为对方参会的专家很多，有些观点我也没有记住是谁说的，尤其是支持管理办法派的观点，因为那些专家我大多之前不认识。以下就用支持管理办法派和质疑管理办法派来替代双方。对于我记得住发言者的发言，直接标明。
第一回合：专车是什么
支持管理办法派：互联网专车就是出租车。互联网租约车尽管利用互联网，但是和传统出租车没有本质的区别。专车平台提供的不是信息服务，而是客运运输服务。因此，传统出租车的监管框架，基本上可以用来监管网络租约车。
质疑管理办法派：互联网专车不是传统出租车，而是互联网+新业态。其核心是提供信息服务和交易撮合服务，客运运输服务仍然由具体驾驶员提供。由于互联网+新业态的诸多新特点，使得我们不能用监管传统出租车的方式监管互联网专车，必须系统性创新监管方式。
这个问题一上来就争论得很激烈，因为分歧很大，双方简直是鸡同鸭讲，几乎找不到缩小分歧的方式。我发言观点，对专车是什么都有这么大的争议，而且看不到消除争议的可能，说明我们根本没有关于专车的基本共识。既然如此，这个部门规章能科学合理吗？有必要立吗？
第二回合：管理办法是否合法
支持管理办法派：管理办法合法。交通部有制定出租车管理办法法定职责，管理办法所规定的行政许可有上位法依据。
质疑管理办法派：管理办法有诸多不合法之处。城市出租车客运立法是国务院保留权力，交通部就此制定部门规章是越权。管理办法所设定的行政许可，违反《行政许可法》。
交锋点一：交通部有没有权力立法
我发言指出，《道路交通运输条例》第81条规定，出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。这意味着该行政法规已经将城市出租车立法权力保留给国务院。在国务院没有进行行政立法的前提下，交通部无权越俎代庖。支持交通部专家认为，《道路交通运输条例》中设定了大量客运营运许可，这些许可都授权交通部门实施，所以城市出租车先关许可也应由交通部门实施。（因为会上没机会反驳，其实道路运输条例所授权交通部实施的，是指城市间道路交通营运许可。就算道路交通运输条例正文包含城市出租车的许可，但是第81条相当于做了例外规定。）
交锋点二：交通部在管理办法中为网络租约车设立准入许可是否符合《行政许可法》
质疑交通部的中国政法大学刘莘教授说，根据《行政许可法》规定，部门规章无权新设行政许可。国务院2004年412号令尽管设定了“出租汽车经营许可证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”（以下简称客运三证），但当时根本没有互联网租约车这个行业。因此，2004年国务院设定的行政许可，并不能自然地扩张适用于互联网+新业态。国家行政学院副教授王静说，如果要扩张适用，应该提请国务院法制办解释。
支持管理办法派认为，互联网租约车就是出租车，无非传统出租车加了互联网，当然可以用2004年国务院412号令来设定许可。
我在会上提出的观点认为国务院412号令本身就是设定的临时性行政许可，国务院412号令距今已经11年了，交通部不应当再实施规章立法将临时性质的行政许可事项永久化。此外，国务院412号令本身也存在明显的转授权，其合法性也值得商榷。
其实，第二个交锋点又回到老问题，互联网租约车平台是不是传统出租车公司加互联网，还是互联网信息服务业新业态。
第三回合：从事专车运营的车辆和驾驶员要不要进行运营证管理
质疑管理办法派：从宏观上看，完全可以采取只给网络约租车平台发运营证、对车辆和驾驶员没有必要发放营运证，只需要明确平台责任即可。平台责任明确的，平台就会有动力运用自己的信息优势对车辆和驾驶员实施监督。从微观上看，中国政法大学副教授王军说，从事营运概念上是指持续性依据某项独立事业获取利润谋生，不能把人们用自己私家车偶然载客赚钱就当成营运。从事营运不是以是否赚钱为标准，分享经济不是雷锋经济。
支持管理办法派：从宏观上看，交通主管部门必须对加入互联网租约车平台的车辆和驾驶员实施市场准入，必须办理营运证。如果没有事前行政许可，无法保证乘客的安全。行政立法要首先着眼于保护人身安全，不能赶潮流、图新鲜。安全是底线，不能放松。从微观上看，只要载客挣钱，就是营运。分享经济必须是对自己财产的非盈利分享。
交锋点一：关于分享经济
质疑管理办法派认为分享经济不排斥挣钱、顺风车也不排斥挣钱，分享经济不是雷锋经济、更不是分钱经济。支持管理办法派认为支持管理办法派对分享经济理解错误，市场上大量专车载客目的就是挣钱，这不是分享经济，这是专门奔着营运去的。
交锋点二：关于平台监管可行性
质疑管理办法派认为，目前互联网租约车对车和人没有严格准入，但是基于互联网大数据，没有出现明显的安全隐患，没有任何证据证明互联网租约车针对乘客的恶性案件（抢劫、强奸、骚扰等）超过传统出租车。实际上，只要政府不和平台沆瀣一气，平台监管能力和动力远远超过交通部门各地的运管处。支持管理办法派认为，平台监管根本靠不住，必须由政府对加入平台的车辆和驾驶员事前把关准入，发放运营行政许可。政府要求放松市场准入、削减行政许可，不代表削减入门资质，对车辆和人员准入设立准入资质，不是增加行政许可。
交锋点三：关于营运概念
质疑管理办法派坚持营运概念必须具备持续性，偶然的挣钱行为不算营运。支持管理办法派坚持认为，挣钱的就是营运，不分一次两次还是持续性以此谋生。
第四回合：中央立法和地方试点的关系
质疑管理办法派：由于各个地区、各个城市之间差别比较大，所以互联网租约车立法应当各地试点。中央立法管得太死，影响到各地的创新。
支持管理办法派：中央不立法，地方也不愿意、没动力、没资源或者没有水平立法。中央立法管得还松一些，地方立法的话，没准儿全给禁止了。
这个问题是少有我方十位专家和对方完全立场相悖的问题，我方也有专家认为互联网平台是全国性发展的因此中央应该立法，不能各地立法搞地域分割；其他问题支持交通部的专家也有的认为，应当地方试点，在全国统一禁止黑车专车的情况下，部分地方可以试点放开。
以上，就是指定议题的四个回合辩论。因为在发言中，实际上很多专家也没有完全按照命题作文发言，所以，在这场辩论会上，也有其他自然形成争论焦点。
关于传统出租车利益平衡问题
在整个的辩论中，其实很多支持交通部的专家都提出，必须兼顾传统出租车利益，我们行政立法不是说谁输了、谁赢了，必须调和利益，寻求最大公约数。并且很多都在会上和歇会期间提出，中国国情复杂，基层问题复杂，必须兼顾事实，人不是活在真空中等。
对此，我在会上发言提出，我们的确不能活在真空中，大量传统出租车是事实，但是大量群众依靠互联网租约车出行也是事实。根据我掌握的数据，目前依靠互联网租约车和传统出租车出行的人数，基本差不多。在这种情况下，用传统出租车监管模式硬套互联网租约车，是互联网租约车也是非常不公平。况且，由于新技术进步导致传统行业受损，也是正常的，就好比炒股赔钱、买房子接了最后一棒，这不是必须要融合的问题。难道遇到股灾，政府要利益调和就宣布按照股在前价格给股民部分补偿？其实出租车司机并非纯利益受损者，出租车号牌持有人才是真的利益受损者。天津原先一个牌照八九十万，现在三十万，很正常。政府不要总想着维护他们利益。
关于数量管制问题
支持交通部专家一再提出一个命题，就是因为城市公共道路是非常稀缺的，所以必须对车辆上路实施数量管制。互联网租约车如果对车和人不设立门槛许可准入，必然大量车辆上路拉客，导致城市拥堵。因此，严格准入和数量管制，在一二线城市是必须的。
对这个问题，限于发言机会有限，在会上我只是简单回应。我说既然道路资源有限，就更应该随行就市，让市场来调节。你们总想着对稀缺资源设立数量管制，打着保护稀缺资源的旗号，其实不过是设立垄断租金。现在传统出租车就是数量管制的，据说长年不增加牌照数量，一增加出租车司机就闹事。网络租约车价格是随行就市的，恰恰能够有效利用城市道路资源，让更多人享受更加有性价比的城市出行（在道路不增加情况下）。
其实，现在互联网租约车发达的地方，很多是满足了公共交通不发达、传统出租车不愿去的地方和时段。这就跟过去，黑车多的地方，恰恰是城乡结合部，新建开发区这些地方。这些地方并没有交通拥堵问题。关键问题是，出租车数量管制，导致出租车必然供不应求，网络租约车不过是弥补这一正常需求。
关于行政立法是否要为创新预留空间问题
中国政法大学传媒法研究中心副主任朱巍说，对待互联网新业态政府要看一看，让子弹飞一会儿，对于拿不准的、未来还有很大创新空间的还是要预留空间，行政立法没有必要规定得死。
支持管理办法专家一致认为，互联网租约车已经出现大量问题，不规范不行了，政府要有担当，不能让子弹飞一会儿，要坚决依法监管。
关于营运车辆八年报废问题
很多人都说如果要求私家车加入平台要办理营运车辆证，就意味着从没有报废年限变成八年报废，这等于让大部分私家车无缘分享经济。
支持管理办法的专家们说，八年报废不是交通部的事情，是公安部的，我们也觉得八年不科学，但你们找公安部去。运营证就是营运证，但是公安部非说营运证就得八年报废，我们也没办法。
我说，不管是谁的问题，现在你们这个营运证规定出来，必然导致一种极端不合理的结果。既然现在大家都提出来了，交通部就有义务避免这种不合理的结果。很多糟糕的政策，都是这么造成的。我们去找公安部，没准儿公安部说谁叫交通部营运证不分类的？传统出租车八年就很科学。
关于传统出租车和互联网租约车不公平竞争问题
在会上，一些支持管理办法的专家提出，如果不管理，互联网租约车对传统出租车来说不公平。我对此提出，我们需要检讨的是我们对传统出租车的管理方式落后，而不是要求新兴产业也想传统出租车一样带上枷锁。公平竞争不是我带上枷锁，你也要带上来“公平竞争”。你们不给出租车设立数量管控，没准出租车还没这么缺乏竞争力。
会议共识
本次会议，要说一点儿共识也没有，是不准确的。到了下午，大家基本人为，互联网租约车要监管。但是对于如何监管，双方分歧很大，基本谁也没说服谁。
下一篇:姚余栋：全球资本寒冬2017年正式降临
【免责声明】本文仅代表作者本人观点，与董事局网无关。董事局网站对文中陈述、观点判断保持中立，不对所包含内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。请读者仅作参考，并请自行承担全部责任。
【董事局网版权与声明】
1、凡本网注明“独家稿件”的所有稿件和图片，其版权均属董事局网所有，转载时请注明“稿件来源：“董事局网”，违者本网将保留依法追究责任的权利。
2、凡没有注明“独家稿件”及其它转载的作品，均来源于其它媒体，转载目的在于传递更多信息，与本网立场无关，本网对其观点和真实性不承担责任。
3、如因作品内容、版权和其它问题需要同本网联系，请在发布或转载时间之后的30日以内进行。
